Аналіз: Що українцям пропонує Зеленський в новому законопроєкті щодо повернення незалежності НАБУ і САП?

Версия для печати

23 липня Зеленський, після масових протестів та обурення громадськості та міжнародних партнерів через антиконстуційні та антирегламентні дії з прийняття тубозакону проти антикорупційних інституцій, включив задню та вніс свій законопроєкт вже знову для гарантування їхньої незалежності.

Лабораторія законодавчих ініціатив провела аналіз проєкту Закону України № 13533 «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та Закону України «Про прокуратуру»

Загальний контекст

1. 23 липня набрав чинності Закон № 4555-ІХ «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України щодо особливостей досудового розслідування кримінальних правопорушень, пов’язаних зі зникненням осіб безвісти за особливих обставин під час дії воєнного стану», більш відомий як «закон про скасування незалежності НАБУ і САП» або «про посилення ролі Генерального прокурора щодо антикорупційних проваджень».

2. Закон № 4555-ІХ був зареєстрований як проєкт Закону № 12414 від 16.01.2025, проте суттєво розширений і ухвалений в цілому протягом одного дня — 22 липня 2025 року. Лабораторія законодавчих ініціатив уже надавала аналіз ухвалених змін. В остаточній редакції ним було внесено зміни до Кримінального процесуального кодексу України та Закону України «Про прокуратуру».

Читайте також:  Аналіз: Чому скандальний турбозакон суперечить одразу кільком міжнародним договорам та законодавству України

3. Змістовно Закон № 4555-ІХ стосується чотирьох блоків питань:

1) процесуальних повноважень Генерального прокурора щодо САП та всіх прокурорів (скасовані особливі процедури здійснення процесуального керівництва щодо прокурорів САП і детективів НАБУ, що нівелюють процесуальну незалежність прокурора і відкривають шлях для зловживань);

2) уточнення підстав проведення невідкладного обшуку (без ухвали слідчого судді) (зміни до ч. 3 ст. 233 КПК України з одного боку звузили перелік злочинів, де може бути проведено невідкладний обшук, а також поняття «врятування майна» до «збереження доказів», з іншого — позбавили можливості проведення невідкладних обшуків у корупційних і повʼязаних з корупцією кримінальних справах, що підважує ефективність їх розслідування);

3) можливість зміни місця проведення розслідування кримінальних проваджень, повʼязаних із безвісно зниклими особами за місцем проживання (перебування) потерпілого (зміни до ст. 615 КПК України, якими реалізовано первинний задум проєкту Закону № 12414 від 16.01.2025);

4) кадрових змін до Закону України «Про прокуратуру» (законом уможливлюється добір до прокуратури людей без досвіду роботи поза конкурсом, а також звільнення прокурорів, які перебувають «поза штатом» (звільнені внаслідок ліквідації, реорганізації підрозділів) всупереч висновкам, висловленим КСУ у Рішенні №11-р(ІІ)/2024, тобто попри гарантії незалежності шляхом «кадрових чисток»).

4. 23 липня Президент України заявив, що він «запропонує Верховній Раді України законопроєкт, який буде відповіддю, який забезпечить силу системі правопорядку», а 24 липня, що «текст законопроєкту, який гарантує реальне зміцнення системи правопорядку в Україні, незалежність антикорупційних органів, а також надійний захист системи правопорядку від будь-якого російського впливу чи втручання» був погоджений. Проєкт Закону зареєстровано за номером № 13533. Далі надається аналіз цього проєкту Закону. 

Читайте також: Зеленський знищив незалежність НАБУ. Як тепер виглядатиме боротьба з корупцією "чесних" прокурорів, СБУ і поліцейських (СТАТИСТИКА)

Аналіз законопроєкту

5. Проєкт Закону України «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України та Закону України «Про прокуратуру» стосується двох складників Закону № 4555-ІХ (крім кадрових питань прокуратури й норм щодо зниклих безвісти), зазначених вище. А також впроваджує механізм перевірок на поліграфі працівників НАБУ та САП, які мають доступ до державної таємниці (підрозділами внутрішнього контролю НАБУ та САП за методологією СБУ) та перевірки протягом 6 місяців детективів НАБУ та прокурорів САП, які мають доступ до державної таємниці, що здійснюватиме Служба безпеки України. Загалом це стосується усіх органів правопорядку та прокуратури. 

6. Щодо процесуальної частини. Проєкт Закону скасовує всі процесуальні обмеження для  САП, внесені Законом № 4555-ІХ (зміни до ст. 3, 36, 37, 39, 40, 40-1, 41, 216, 218, 284, 294, 470, 480, 481 та зміни до Розділу ХІ «Перехідні положення»).

До того ж ці процесуальні обмеження накладались не лише на САП, а й усіх прокурорів. Проте зберігається механізм «витребування» матеріалів з метою перевірки самим Генеральним прокурором або третіми особами (прокурорами) – крім проваджень НАБУ. Тобто цими змінами продовжує підважуватись процесуальна незалежність усіх прокурорів (крім САП). Натомість уся логіка впровадження стандартів ЄС полягала у зворотному — розширення процесуальної незалежності прокурора, а не повернення до старих наглядових проваджень прокуратури (в контексті функції «нагляду за додержання законності»).

Так само він скасовує обмеження керівника САП щодо керування прокурорами САП, внесені до профільного Закону (зміни до ст. 8-1 Закону України «Про прокуратуру»).

7. Щодо підстав проведення невідкладних обшуків. Підстави для проведення невідкладних обшуків (без ухвали слідчого судді) повертаються у первинну редакцію (зміни до ст. 233 КПК України).

Загалом ч. 3 ст. 233 КПК уже містить належний механізм проведення обшуку без ухвали слідчого судді. А саме:

1) проведення невідкладного обшуку;

2) звернення до слідчого судді за судовим контролем; 3) легалізація слідчим суддею результатів обшуку — розвʼязання питання щодо наявності підстав, що надалі впливає на допустимість/недопустимість здобутих доказів.

З огляду на це проблема радше не в нормативному регулюванні, а слабкому судовому контролі. ЄСПЛ у нещодавньому рішенні «Корнієць та інші проти України» (10 липня 2025 року) слушно зазначає, що тут ключовим є питання дискреції й судовий контроль мав би нейтралізувати будь-які зловживання. Тобто невідкладні обшуки можуть існувати як інструмент, проте мають відповідати принципу верховенства права.

8. Щодо змін до ст. 615 КПК України. Проєкт Закону зберігає зміни до ст. 615 України, які передбачають можливість зміни місця проведення досудового розслідування кримінальних правопорушень під час дії воєнного стану за клопотанням потерпілого, який є близьким родичем чи членом сім’ї особи, яка зникла безвісти за особливих обставин. За таким клопотанням місце змінюється на місце проживання (перебування) потерпілого, який є близьким родичем чи членом сім’ї особи, зниклої безвісти за таких обставин.

Ці зміни є первинним задумом проєкту Закону № 12414 від 16.01.2025 і загалом можна оцінити позитивно, адже вони розвʼязують практичну проблему в діяльності органів правопорядку, насамперед Національної поліції України. Варто зауважити, що «опозиційний» проєкт Закону № 13531 від 24.07.2025 (н.д. Совсун І. та інші) також залишає цю норму чинною.

Читайте також: "Кідалово з гарантією": Рада після руйнації антикорупційного законодавства пішла на "перерву" на 4 тижні

9. Щодо кадрових питань в прокуратурі. Можливість добору в прокуратуру прокурорів поза процедурою конкурсу, а також звільнення внаслідок виведення «поза штат» у звʼязку з реорганізацією, ліквідацією органу прокуратури зберігається. У законопроєкті відсутнє скасування змін до ст. 41, 51, 60 та Розділу ХІІІ «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру». Ці зміни не відповідають стандартам ЄС щодо меритократичного добору в органи прокуратури за результатом конкурсу та євроінтеграційним зобовʼязанням України загалом. Положення щодо звільнення осіб «поза штатом» за своїм змістом є фактичним невиконанням Рішення КСУ №11-р(ІІ)/2024 від 18.12.2024, тобто неконституційними.

Впроваджений механізм, відповідно до якого прокурору пропонується посада, а у разі повторної відмови — він звільняється, може бути легко нівельований. Наприклад, шляхом пропонування посад у прокуратурах нижчого рівня або у прокуратурах, де є великий кадровий дефіцит, у звʼязку з наближеністю до зони бойових дій (наприклад, окружні прокуратури в районах Сумської області, близьких до кордону з російською федерацією).

10. Щодо перевірок з боку СБУ. Прикінцевими й перехідними положеннями проєкту Закону впроваджується такий механізм «очищення антикорупційних органів від впливу російських спецслужб»:

10.1 Підрозділ внутрішнього контролю НАБУ та інших органів правопорядку, ОГП, САП, за методологією, узгодженою із СБУ, не рідше одного разу на два роки проводить поліграфологічні дослідження працівників органів правопорядку та прокурорів ОГП та САП, які мають допуск до державної таємниці, на предмет вчинення дій на користь держави-агресора.

10.2 Протягом 6 місяців з дня набрання чинності цим Законом СБУ проводить перевірку працівників Національного антикорупційного бюро України та інших органів правопорядку, прокурорів ОГП та САП, які мають допуск до державної таємниці, на предмет вчинення дій на користь держави-агресора.

Отже, основний задум «компромісних» змін від Президента України є «очищення» НАБУ від впливу російських спецслужб. Інформаційна кампанія, якою було завдано шкоди репутацію НАБУ у звʼязку з обшуками й затриманням 21 липня, створила уявлення, ніби це є поширеною проблемою у НАБУ. Проте належних доказів чи достатньо публічної комунікації з боку СБУ не було здійснено.

Такі перевірки можуть бути тиском на НАБУ та САП, а також підставою для отримання СБУ доступу до матеріалів НСРД у провадженнях НАБУ та САП. Крім того, можна говорити про «узалежнення» НАБУ від СБУ шляхом впровадження механізму постійних перевірок на поліграфі. Це підриває інституційну незалежність НАБУ та САП, яка вибудовувалась протягом 10 років в ході реалізації державної антикорупційної політики.

Читайте також: Чому нам не можна втратити НАБУ та САП

11. Щодо розшуку активів. Прикінцевими й перехідними положеннями проєкту Закону передбачено розробку низки законодавчих ініціатив.

11.1 Так, доручається Офісу Генерального прокурора та Міністерству юстиції посилити роботу щодо розшуку та видачі іноземними державами (екстрадиції) осіб, які ухиляються від досудового розслідування, судового розгляду чи відбування покарання. У разі необхідності, протягом трьох місяців з дня набрання чинності цим Законом спільно з КМУ розробити та подати до ВРУ проєкт змін до законодавства у цій частині. 

11.2 Також Офісу Генерального прокурора, Міністерству юстиції, Національному агентству України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, НАБУ, БЕБ, ДБР, СБУ, Нацполіції, Державній службі фінансового моніторингу України посилити роботу щодо виявлення, розшуку на повернення з іноземних держав активів, здобутих злочинним шляхом. У разі необхідності, протягом трьох місяців з дня набрання чинності цим Законом спільно з КМУ розробити та подати до Верховної Ради України проєкт змін до законодавства у цій частині.

11.3 КМУ та НАБУ протягом 1 місяця з дня набрання чинності цим Законом внести зміни до нормативно-правових актів щодо заборони, на час дії воєнного стану, виїзду працівників Національного антикорупційного бюро України за кордон, окрім випадків службових відряджень.

Тобто працівникам і працівницям НАБУ під час воєнного стану повністю забороняється виїжджати за кордон (крім службових відряджень), наприклад, у відпустку. Крім того, процедура погодження службових відряджень може містити низку бюрократичних обмежень, які стануть підставою для зловживань. 

Читайте також: Єврокомісія вітає заяву Зеленського про НАБУ, але хоче переконатися, що її зауваження враховані - бо на слово вірять лише джентльменам

Загальний висновок ЛЗІ

Проєкт Закону, запропонований Президентом України, є компромісом у питанні збереження процесуальної незалежності САП, а також усіх прокурорів (за винятком окремих негативних інструментів). Ним скасовуються всі обмеження процесуальної незалежності САП, внесені Законом № 4555-ІХ. Проте він посягає на інституційну незалежність (самостійність) НАБУ та САП шляхом впровадження постійних перевірок на поліграфі з боку СБУ або за методологією СБУ. Загалом ці перевірки стосуються всіх органів правопорядку та прокуратури. 

Підстави для проведення невідкладних обшуків (без ухвали слідчого судді) повертаються в первинну редакцію норми КПК України.

При цьому негативні положення щодо кадрових питань в прокуратурі не скасовуються. Так, до прокуратури можна буде і надалі добирати людей поза конкурсом (всупереч стандартам ЄС), а також звільняти їх у разі ліквідації, реорганізації органу прокуратури (всупереч Рішенню КСУ №-р11(ІІ)/2024).

—

Джерело:  ЛЗІ

Фото на заставці: Yana Slesarchuk

На цю тему:

• Зеленський попіарився на фоні силовиків, сказав багато пустих слів, жодного - по суті
• Знищення антикорупційного блоку - це спроба демонтажу Держави українців їхніми ворогами (хронологія)
• "Банкові козляри, батькам загиблих нема чого втрачати, ви думали про це?" - мама загиблих братів Ратушних
• Обшуки приватних помешкань відтепер можна робити без рішень суду - в порушення Конституції України
• Це і є с правжнє обличчя Зеленського: діюча влада зробила "коаліцію порятунку нації" разом з російським ОПЗЖ та злодійкою Тимошенко
• Валерій Пекар: Влада обрала позицію: не слухати суспільство, йти на конфронтацію. Все це вже бувало, чим закінчиться, відомо
• "Відбувається щось зловісне": Зеленський посилює свій контроль, кидаючи тінь на майбутній курс країни, - The Economist
• Зеленський таки підписав антиукраїнський закон, який нищить незалежність НАБУ і САП
• Вороги народу України: 8 діючих нардепів, які голосували за "диктаторські закони" 16 січня підтримали ліквідацію незалежності НАБУ та САП
• ГАР МОУ закликає президента Зеленського ветувати законопроєкт №12414 як такий, що підриває основи обороноздатності країни
• "Кидок" західних партнерів: Зеленський поспішає підписати законопроєкт №12414 до отримання листа від фон дер Ляєн — ЗМІ
• 16 січня по-новому: нардепи повернули антикорупційну систему в часи Януковича
• Оприлюднили прізвища нардепів, які підтримали знищення НАБУ і САП
• Догодливий Стефанчук вже підписав законопроєкт, який ліквідує незалежність НАБУ та САП